中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》指出,，建設(shè)數(shù)字中國是數(shù)字時代推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的重要引擎,，是構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的有力支撐,。在數(shù)字中國建設(shè)中，數(shù)據(jù)權(quán)益的保護(hù),、數(shù)據(jù)利用的規(guī)范,、數(shù)據(jù)安全的維護(hù)等，都離不開數(shù)據(jù)立法的保障,。當(dāng)前,，國家層面數(shù)據(jù)立法側(cè)重于數(shù)據(jù)安全與保護(hù)，而地方數(shù)據(jù)立法所涉領(lǐng)域更加廣泛,，既有綜合類,、促進(jìn)發(fā)展類立法，也有行業(yè)性數(shù)據(jù)立法。然而,，地方數(shù)據(jù)立法中,，法律條款可執(zhí)行性不強(qiáng)、數(shù)據(jù)開放主管部門不一,、個人權(quán)利保護(hù)程度參差不齊,、數(shù)據(jù)確權(quán)缺乏上位法依據(jù)等問題較為突出，亟待進(jìn)一步完善,，從而更好地助力數(shù)字中國建設(shè),。

地方數(shù)據(jù)立法作用不容小覷

我國已經(jīng)有了數(shù)據(jù)安全法等國家層面數(shù)據(jù)立法，為什么還要進(jìn)行地方數(shù)據(jù)立法,？一是地方政府?dāng)?shù)據(jù)極其龐大,，需要通過地方數(shù)據(jù)立法促進(jìn)和規(guī)范政府?dāng)?shù)據(jù)的安全管理、開放共享和產(chǎn)業(yè)應(yīng)用,。二是地方政府是其行政轄區(qū)內(nèi)數(shù)據(jù)要素資源的行政管理者,，需要通過地方數(shù)據(jù)立法構(gòu)建本行政轄區(qū)的數(shù)據(jù)法律秩序，解決數(shù)據(jù)相關(guān)矛盾和利益沖突,，促進(jìn)本轄區(qū)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康,、安全和可持續(xù)發(fā)展。三是地方數(shù)據(jù)立法通過先行先試,，可以為進(jìn)一步制定國家層面數(shù)據(jù)立法積累經(jīng)驗(yàn),。

我國地方數(shù)據(jù)立法可以追溯到政務(wù)信息的相關(guān)立法。2000年前后,，不少省市就政務(wù)信息的開放共享等制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章,，但隨著數(shù)據(jù)立法的興起，多數(shù)地方的政務(wù)信息立法被廢止,。截至目前,，全國共有關(guān)于數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)37部、地方政府規(guī)章33部,，從立法地域分布看,，有19個省級人大常委會和6個設(shè)區(qū)的市級人大常委會制定了地方性數(shù)據(jù)法規(guī)，22個省級人民政府和11個設(shè)區(qū)的市級人民政府制定了地方政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)章,，尚有12個省級人大常委會未見發(fā)布地方性數(shù)據(jù)法規(guī),，9個省級人民政府未見發(fā)布地方政府?dāng)?shù)據(jù)規(guī)章。從立法主題看,，70部關(guān)于數(shù)據(jù)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中,，綜合類立法占到11.4%，關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)或者數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法占到30%,，關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放共享的立法占到47%,，關(guān)于醫(yī)療數(shù)據(jù),、地理數(shù)據(jù)等行業(yè)數(shù)據(jù)的立法占到8.6%，關(guān)于數(shù)據(jù)安全的立法占到2.9%,。

我國地方數(shù)據(jù)立法有待完善

與全國人大和國務(wù)院立法相比,，地方立法往往速度更快。但是在提高立法效率的同時,，也不能忽視立法的科學(xué)性,。經(jīng)分析發(fā)現(xiàn)，我國地方數(shù)據(jù)立法存在以下不足,。

一是可執(zhí)行性不強(qiáng)的問題比較普遍,。不少地方在中央發(fā)布大數(shù)據(jù)或者數(shù)字經(jīng)濟(jì)的政策之后，紛紛制定了促進(jìn)大數(shù)據(jù)或者數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性法規(guī),，但是可執(zhí)行性不強(qiáng)的問題較為普遍,。突出表現(xiàn)為：立法同質(zhì)化明顯，有些地方直接照搬中央立法或者照搬其他地方立法,，政府規(guī)章照搬地方性法規(guī)，缺乏針對性的具體措施,；倡導(dǎo)性條款過多,；內(nèi)容粗略，甚至缺失重要條款,，有些地方的數(shù)據(jù)立法沒有設(shè)置法律責(zé)任篇章或條款,，有的雖然設(shè)置相關(guān)條款，但是內(nèi)容非常簡單,。

二是公共數(shù)據(jù)開放主管部門不一,。明確責(zé)任主體及其職責(zé)，是推動公共數(shù)據(jù)開放的先決條件,。分析立法文本發(fā)現(xiàn),，各地存在由網(wǎng)信部門、數(shù)據(jù)資源管理局,、政務(wù)服務(wù)管理辦公室,、政府辦公廳等部門負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)開放的不同做法。各地固然可以因地制宜,，但是設(shè)置專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)公共數(shù)據(jù)開放有利于整合行政執(zhí)法資源,，提高效率。

三是個人權(quán)利保護(hù)程度參差不齊,。對數(shù)據(jù)開放中的個人信息保護(hù),，各地也存在不同做法。有的地方將個人隱私,、個人信息列為不予開放類,，有的規(guī)定個人數(shù)據(jù)經(jīng)過審查后方能開放,，有的規(guī)定經(jīng)過脫敏處理或者取得相關(guān)權(quán)利人同意后方能開放。顯然,，不予開放與有條件開放完全不同,，經(jīng)過脫敏處理后開放與取得權(quán)利人同意后開放也有本質(zhì)區(qū)別，可見各地數(shù)據(jù)立法對個人權(quán)利的保護(hù)程度強(qiáng)弱有別,。

四是數(shù)據(jù)確權(quán)缺乏上位法依據(jù),。數(shù)據(jù)確權(quán)在學(xué)術(shù)界仍有較大爭議，但是中央政策已經(jīng)確立建立數(shù)據(jù)資源持有權(quán),、數(shù)據(jù)加工使用權(quán),、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營權(quán)等分置產(chǎn)權(quán)運(yùn)行機(jī)制的大方向。民法典第116條規(guī)定：“物權(quán)的種類和內(nèi)容,，由法律規(guī)定,。”目前我國法律尚未規(guī)定數(shù)據(jù)獲得物權(quán)保護(hù),。但是,，有的地方政府規(guī)章明文規(guī)定將政務(wù)數(shù)據(jù)納入國有資產(chǎn)管理，有的地方政府規(guī)章規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)資產(chǎn)所有權(quán)歸國家所有,。姑且不論數(shù)據(jù)資產(chǎn)在技術(shù)上能否像其他國有資產(chǎn)那樣進(jìn)行管理,，僅就物權(quán)法的原則而言，能否對數(shù)據(jù)給予物權(quán)保護(hù)就是極有爭議的問題,。

此外,，研究發(fā)現(xiàn)，地方數(shù)據(jù)立法對基礎(chǔ)概念的定義值得商榷,。以政府?dāng)?shù)據(jù),、政務(wù)數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)這幾個概念為例,，有的地方將政府?dāng)?shù)據(jù)或者政務(wù)數(shù)據(jù)界定為行政機(jī)關(guān)履職過程中制作,、獲取的記錄、文件,、資料,、圖表等各類數(shù)據(jù)資源，即數(shù)據(jù)持有主體限定為行政機(jī)關(guān)或者政府部門,。但是,，有的地方將政務(wù)數(shù)據(jù)的持有主體擴(kuò)大為國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位,、社會團(tuán)體或者其他依法經(jīng)授權(quán),、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務(wù)企業(yè)?？梢?，上述基礎(chǔ)概念的范圍和數(shù)據(jù)持有人的性質(zhì)均有所不同,，政府?dāng)?shù)據(jù)或者政務(wù)數(shù)據(jù)與其他公共數(shù)據(jù)能否適用同樣的開放共享和管理規(guī)則是存有疑問的。

地方數(shù)據(jù)立法應(yīng)處理好幾大關(guān)系

鑒于當(dāng)前我國地方數(shù)據(jù)立法存在的問題,，完善我國數(shù)據(jù)立法,，應(yīng)處理好幾大關(guān)系。

一是處理好地方立法與國家立法的關(guān)系,。根據(jù)立法法的規(guī)定,，地方人大常委會可以根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，在國家法律,、行政法規(guī)授權(quán)的范圍內(nèi),，制定地方性法規(guī)和規(guī)章，這些既不能與上位法抵觸,，也不能在探索創(chuàng)新上過于激進(jìn),，還不宜照搬上位法或者中央政策中的倡導(dǎo)性條款，避免“應(yīng)景式”立法,。

二是處理好數(shù)據(jù)利用與權(quán)利權(quán)益保護(hù)的關(guān)系,。數(shù)據(jù)承載著個人權(quán)利、商業(yè)利益,、公共管理等多重價值目標(biāo),，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)效能，挖掘數(shù)據(jù)的商業(yè)價值,，提高公共管理水平，是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義,，但是保護(hù)個人信息和其他個人數(shù)據(jù)所承載的個人隱私,、尊嚴(yán)、安全等權(quán)益,，不可偏廢,。

三是處理好數(shù)據(jù)確權(quán)與數(shù)據(jù)利用的關(guān)系。數(shù)據(jù)確權(quán)在世界上尚無一定之規(guī),，數(shù)據(jù)采集,、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)加工,、數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)等數(shù)據(jù)利用方式也不是必須以數(shù)據(jù)所有權(quán)為前提,，因此進(jìn)行地方立法時，不必急于求成,，非要確定數(shù)據(jù)所有權(quán)不可,，而是應(yīng)當(dāng)在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置方面積極探索。

四是處理好數(shù)據(jù)立法全面性與優(yōu)先性的關(guān)系,。如前所述,，現(xiàn)有的地方數(shù)據(jù)立法中,，綜合性立法并不多見。綜合性數(shù)據(jù)立法的內(nèi)容首先是全面,，但是如果面面俱到而缺乏可操作性的制度規(guī)定,，其實(shí)施效果則形同虛設(shè)，反倒是浪費(fèi)了立法資源,。與其制定寬泛的綜合類數(shù)據(jù)立法和促進(jìn)發(fā)展類立法,，還不如將政務(wù)數(shù)據(jù)開放共享、行業(yè)性數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用等列為地方立法的優(yōu)先選項(xiàng),，制定更適合本地實(shí)情和需要的數(shù)據(jù)立法,，避免貪大求全。