中共中央、國務院印發(fā)的《數(shù)字中國建設整體布局規(guī)劃》指出,，建設數(shù)字中國是數(shù)字時代推進中國式現(xiàn)代化的重要引擎,，是構筑國家競爭新優(yōu)勢的有力支撐。在數(shù)字中國建設中,，數(shù)據權益的保護,、數(shù)據利用的規(guī)范、數(shù)據安全的維護等,，都離不開數(shù)據立法的保障,。當前,，國家層面數(shù)據立法側重于數(shù)據安全與保護，而地方數(shù)據立法所涉領域更加廣泛,，既有綜合類,、促進發(fā)展類立法，也有行業(yè)性數(shù)據立法,。然而,，地方數(shù)據立法中，法律條款可執(zhí)行性不強,、數(shù)據開放主管部門不一,、個人權利保護程度參差不齊、數(shù)據確權缺乏上位法依據等問題較為突出,，亟待進一步完善,，從而更好地助力數(shù)字中國建設。

地方數(shù)據立法作用不容小覷

我國已經有了數(shù)據安全法等國家層面數(shù)據立法,，為什么還要進行地方數(shù)據立法,？一是地方政府數(shù)據極其龐大，需要通過地方數(shù)據立法促進和規(guī)范政府數(shù)據的安全管理,、開放共享和產業(yè)應用,。二是地方政府是其行政轄區(qū)內數(shù)據要素資源的行政管理者，需要通過地方數(shù)據立法構建本行政轄區(qū)的數(shù)據法律秩序,，解決數(shù)據相關矛盾和利益沖突,，促進本轄區(qū)數(shù)字經濟的健康、安全和可持續(xù)發(fā)展,。三是地方數(shù)據立法通過先行先試,，可以為進一步制定國家層面數(shù)據立法積累經驗。

我國地方數(shù)據立法可以追溯到政務信息的相關立法,。2000年前后,，不少省市就政務信息的開放共享等制定了地方性法規(guī)或政府規(guī)章，但隨著數(shù)據立法的興起,，多數(shù)地方的政務信息立法被廢止,。截至目前，全國共有關于數(shù)據的地方性法規(guī)37部,、地方政府規(guī)章33部,，從立法地域分布看，有19個省級人大常委會和6個設區(qū)的市級人大常委會制定了地方性數(shù)據法規(guī),，22個省級人民政府和11個設區(qū)的市級人民政府制定了地方政府數(shù)據規(guī)章，尚有12個省級人大常委會未見發(fā)布地方性數(shù)據法規(guī),，9個省級人民政府未見發(fā)布地方政府數(shù)據規(guī)章,。從立法主題看,，70部關于數(shù)據的地方性法規(guī)和政府規(guī)章中，綜合類立法占到11.4%,，關于促進大數(shù)據或者數(shù)字經濟發(fā)展的立法占到30%,，關于公共數(shù)據開放共享的立法占到47%，關于醫(yī)療數(shù)據,、地理數(shù)據等行業(yè)數(shù)據的立法占到8.6%,，關于數(shù)據安全的立法占到2.9%。

我國地方數(shù)據立法有待完善

與全國人大和國務院立法相比,，地方立法往往速度更快,。但是在提高立法效率的同時，也不能忽視立法的科學性,。經分析發(fā)現(xiàn),，我國地方數(shù)據立法存在以下不足。

一是可執(zhí)行性不強的問題比較普遍,。不少地方在中央發(fā)布大數(shù)據或者數(shù)字經濟的政策之后,，紛紛制定了促進大數(shù)據或者數(shù)字經濟發(fā)展的地方性法規(guī)，但是可執(zhí)行性不強的問題較為普遍,。突出表現(xiàn)為：立法同質化明顯,，有些地方直接照搬中央立法或者照搬其他地方立法，政府規(guī)章照搬地方性法規(guī),，缺乏針對性的具體措施,；倡導性條款過多；內容粗略,，甚至缺失重要條款,，有些地方的數(shù)據立法沒有設置法律責任篇章或條款，有的雖然設置相關條款,，但是內容非常簡單,。

二是公共數(shù)據開放主管部門不一。明確責任主體及其職責,，是推動公共數(shù)據開放的先決條件,。分析立法文本發(fā)現(xiàn)，各地存在由網信部門,、數(shù)據資源管理局,、政務服務管理辦公室、政府辦公廳等部門負責公共數(shù)據開放的不同做法,。各地固然可以因地制宜,，但是設置專門機構負責公共數(shù)據開放有利于整合行政執(zhí)法資源，提高效率。

三是個人權利保護程度參差不齊,。對數(shù)據開放中的個人信息保護,，各地也存在不同做法。有的地方將個人隱私,、個人信息列為不予開放類,，有的規(guī)定個人數(shù)據經過審查后方能開放，有的規(guī)定經過脫敏處理或者取得相關權利人同意后方能開放,。顯然,，不予開放與有條件開放完全不同，經過脫敏處理后開放與取得權利人同意后開放也有本質區(qū)別,，可見各地數(shù)據立法對個人權利的保護程度強弱有別,。

四是數(shù)據確權缺乏上位法依據。數(shù)據確權在學術界仍有較大爭議,，但是中央政策已經確立建立數(shù)據資源持有權,、數(shù)據加工使用權、數(shù)據產品經營權等分置產權運行機制的大方向,。民法典第116條規(guī)定：“物權的種類和內容,，由法律規(guī)定?！蹦壳拔覈缮形匆?guī)定數(shù)據獲得物權保護,。但是，有的地方政府規(guī)章明文規(guī)定將政務數(shù)據納入國有資產管理,，有的地方政府規(guī)章規(guī)定政務數(shù)據資產所有權歸國家所有,。姑且不論數(shù)據資產在技術上能否像其他國有資產那樣進行管理，僅就物權法的原則而言,，能否對數(shù)據給予物權保護就是極有爭議的問題,。

此外，研究發(fā)現(xiàn),，地方數(shù)據立法對基礎概念的定義值得商榷,。以政府數(shù)據、政務數(shù)據,、公共數(shù)據這幾個概念為例,，有的地方將政府數(shù)據或者政務數(shù)據界定為行政機關履職過程中制作、獲取的記錄,、文件,、資料、圖表等各類數(shù)據資源,，即數(shù)據持有主體限定為行政機關或者政府部門,。但是,，有的地方將政務數(shù)據的持有主體擴大為國家機關、事業(yè)單位,、社會團體或者其他依法經授權,、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務企業(yè),?？梢姡鲜龌A概念的范圍和數(shù)據持有人的性質均有所不同,，政府數(shù)據或者政務數(shù)據與其他公共數(shù)據能否適用同樣的開放共享和管理規(guī)則是存有疑問的,。

地方數(shù)據立法應處理好幾大關系

鑒于當前我國地方數(shù)據立法存在的問題，完善我國數(shù)據立法,，應處理好幾大關系,。

一是處理好地方立法與國家立法的關系。根據立法法的規(guī)定,，地方人大常委會可以根據本行政區(qū)域的具體情況和實際需要,，在國家法律、行政法規(guī)授權的范圍內,，制定地方性法規(guī)和規(guī)章,，這些既不能與上位法抵觸，也不能在探索創(chuàng)新上過于激進,，還不宜照搬上位法或者中央政策中的倡導性條款,，避免“應景式”立法。

二是處理好數(shù)據利用與權利權益保護的關系,。數(shù)據承載著個人權利,、商業(yè)利益、公共管理等多重價值目標,，充分發(fā)揮數(shù)據效能,，挖掘數(shù)據的商業(yè)價值，提高公共管理水平,，是發(fā)展數(shù)字經濟的應有之義,，但是保護個人信息和其他個人數(shù)據所承載的個人隱私、尊嚴,、安全等權益,，不可偏廢。

三是處理好數(shù)據確權與數(shù)據利用的關系,。數(shù)據確權在世界上尚無一定之規(guī),，數(shù)據采集、數(shù)據交易,、數(shù)據加工,、數(shù)據產品開發(fā)等數(shù)據利用方式也不是必須以數(shù)據所有權為前提，因此進行地方立法時，不必急于求成,，非要確定數(shù)據所有權不可,，而是應當在數(shù)據產權分置方面積極探索。

四是處理好數(shù)據立法全面性與優(yōu)先性的關系,。如前所述,，現(xiàn)有的地方數(shù)據立法中，綜合性立法并不多見,。綜合性數(shù)據立法的內容首先是全面,，但是如果面面俱到而缺乏可操作性的制度規(guī)定，其實施效果則形同虛設,，反倒是浪費了立法資源,。與其制定寬泛的綜合類數(shù)據立法和促進發(fā)展類立法，還不如將政務數(shù)據開放共享,、行業(yè)性數(shù)據產業(yè)化應用等列為地方立法的優(yōu)先選項,，制定更適合本地實情和需要的數(shù)據立法，避免貪大求全,。