2021年是“十四五”規(guī)劃開局之年，也是構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體,、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局的歷史起點(diǎn),。

  從新起點(diǎn)回望過去,，40多年來，中國(guó)從農(nóng)業(yè)國(guó)迅速成為世界第一工業(yè)大國(guó)和制造大國(guó),，在人類工業(yè)史上寫下了濃墨重彩的一筆,。正是正確處理了改革發(fā)展與穩(wěn)定、市場(chǎng)和政府,、中央和地方,、市場(chǎng)化和工業(yè)化、全球化和工業(yè)化,、工業(yè)化和城市化的關(guān)系,，中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程才取得了舉世矚目的成績(jī)，提出了工業(yè)化的“中國(guó)方案”,。

  如果從中觀層面來審視中國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程,，會(huì)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)這一經(jīng)濟(jì)實(shí)踐成了繞不過去的現(xiàn)象。它貫穿了中國(guó)改革開放的發(fā)展始終,，也充分體現(xiàn)了中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程里的多重關(guān)系互動(dòng)和復(fù)雜國(guó)情——第一批開發(fā)區(qū)的出現(xiàn)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)融入全球,，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的產(chǎn)物。

改革的試驗(yàn)田

  40多年來,，中國(guó)發(fā)展圍繞著改革和開放兩大關(guān)鍵詞展開,，而由各級(jí)政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，則是改革和開放進(jìn)程的試驗(yàn)田,。

按照管理方式差異,，政府主導(dǎo)的區(qū)域發(fā)展模式可以分為三類：

一是深圳、珠海,、汕頭,、廈門和海南這五大經(jīng)濟(jì)特區(qū)，它們的轄區(qū)范圍基本與原有的行政建制市相重合，其中海南包括整個(gè)省級(jí)行政區(qū),，由行政區(qū)內(nèi)既有的政府和人民代表大會(huì)行使經(jīng)濟(jì),、社會(huì)等綜合發(fā)展職能；

二是由專門成立的企業(yè)來管理,，例如蛇口工業(yè)區(qū),，上海的閔行、漕河涇和虹橋等經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū),；

三是設(shè)立開發(fā)區(qū)管理委員會(huì),，在行政體制上較前兩種有創(chuàng)新。此后的各類國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和國(guó)家級(jí)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)主要采用管委會(huì)制,。

自1984年國(guó)務(wù)院設(shè)立首批開發(fā)區(qū)以來,，中國(guó)政府主導(dǎo)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了沿海布點(diǎn)、東南鋪開和向全國(guó)推進(jìn)三個(gè)階段,。

這些大大小小,、功能不一的空間，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃向市場(chǎng)轉(zhuǎn)軌時(shí)期,，利用國(guó)際機(jī)遇,，結(jié)合本地實(shí)際，打造了一個(gè)發(fā)展適宜外向型制造業(yè)投資的小環(huán)境,。它們是新技術(shù),、國(guó)外先進(jìn)管理、新知識(shí)的窗口,，也是國(guó)家新政策的試點(diǎn)區(qū)。

最早的試點(diǎn)在深圳,，1979年1月31日,，中央批復(fù)同意建立蛇口工業(yè)區(qū)，從這個(gè)名字,，可以看出工業(yè)在蛇口的重要位置,。作為改革開放的“試管”，蛇口工業(yè)區(qū)最先喊出了“時(shí)間就是金錢,，效率就是生命”的口號(hào),。

工業(yè)區(qū)的管理采取了企業(yè)主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)開發(fā)的模式，由當(dāng)時(shí)隸屬交通部的招商局管理,。蛇口工業(yè)區(qū)建設(shè)之初,，技術(shù)、設(shè)備和資金都極為匱乏,，由于毗鄰香港,，最先從“三來一補(bǔ)”產(chǎn)業(yè)起步。蛇口工業(yè)區(qū)在勞動(dòng)用工制度、干部聘用制度,、薪酬分配制度,、住房制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度,、工程招投標(biāo)制度及企業(yè)股份制等領(lǐng)域,，都進(jìn)行了有益的探索。

蛇口工業(yè)區(qū)和特區(qū)的經(jīng)驗(yàn),，對(duì)沿海各類開發(fā)區(qū)的成立起到了助推作用,。1984年5月，國(guó)家決定開放天津,、上海,、大連、秦皇島,、煙臺(tái),、青島等14個(gè)沿海港口城市，在每個(gè)沿海開放城市批準(zhǔn)建立“經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)”,。

就像蛇口工業(yè)區(qū)實(shí)行封閉管理一樣,，沿海的開發(fā)區(qū)也被要求有明確的限定范圍。

以廣州的開發(fā)區(qū)為例,，據(jù)創(chuàng)業(yè)者后來回憶,，它被選在了“黃埔區(qū)黃滘河南邊的一塊三角地，界線明確,，像特區(qū)一樣便于管理,，面積又不突破10平方公里，十分理想”,?！霸囼?yàn)特性”顯露無遺。

  這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)的存在的確發(fā)揮了集聚效應(yīng),，節(jié)約了工業(yè)發(fā)展成本,。地方政府職能部門被集中在一起，大大節(jié)約了項(xiàng)目談判,、簽約到正式投產(chǎn)所必需的交易成本和制度成本,。

1984年5月國(guó)務(wù)院的相關(guān)通知提及“開創(chuàng)利用外資，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的新局面,，抓老企業(yè)的技術(shù)改造,，上一批投資少、周轉(zhuǎn)快,、收益好的中小型項(xiàng)目,；在財(cái)力,、物力、人才方面積蓄力量,，支援全國(guó),，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，向內(nèi)地推廣”,。

天津開發(fā)區(qū)的早期探索者們也曾自陳定位：“背靠中國(guó)的工業(yè)基地,，不應(yīng)滿足于搞成工業(yè)衛(wèi)星城市，而是應(yīng)該探索工業(yè)現(xiàn)代化道路,，成為改革開放試驗(yàn)區(qū),。”

正是這些地方的實(shí)踐,，為此后中國(guó)更大范圍內(nèi)的開放和市場(chǎng)化改革提供了有益的經(jīng)驗(yàn)借鑒,，各地通過開發(fā)區(qū)，讓經(jīng)濟(jì)走向了集約化,，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)集中,，加快了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

而強(qiáng)調(diào)發(fā)展外向型工業(yè),，則與20世紀(jì)80年代中后期國(guó)家政策上鼓勵(lì)走“兩頭在外”的外向型經(jīng)濟(jì)路線相呼應(yīng),。在1989年上海召開的全國(guó)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)工作會(huì)議上，這一路線被進(jìn)一步明確,，會(huì)議提出的“以利用外資為主,，以發(fā)展工業(yè)為主，以出口創(chuàng)匯為主”三原則,，成了以后園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宗旨,。

盤活區(qū)域經(jīng)濟(jì)

1988年科技部火炬計(jì)劃的提出，讓園區(qū)發(fā)展開辟了新的戰(zhàn)場(chǎng),。為促進(jìn)科技進(jìn)步,，國(guó)家開始設(shè)立高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，希望通過重點(diǎn)突破和發(fā)展高新技術(shù),，提高科技持續(xù)創(chuàng)新能力，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展,。

到20世紀(jì)90年代,，經(jīng)過十余年發(fā)展的第一代開發(fā)區(qū)基本成為當(dāng)?shù)噩F(xiàn)代制造業(yè)的基地，也成為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的聚集地,。

開發(fā)區(qū)成了對(duì)外開放的旗幟,，也成了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的最大增長(zhǎng)點(diǎn)。

開發(fā)區(qū)的效益明顯,，各地的積極性因此被激發(fā),，開發(fā)區(qū)的陣容經(jīng)歷了幾波擴(kuò)容潮,。到2018年，根據(jù)國(guó)家六部委聯(lián)合發(fā)布的《中國(guó)開發(fā)區(qū)審核公告目錄》,，中國(guó)共有2543家開發(fā)區(qū),，其中國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)552家，省級(jí)開發(fā)區(qū)1991家,。相比第一批位于東南沿海的開發(fā)區(qū),，今天國(guó)家主導(dǎo)的這些園區(qū)，地理分布已經(jīng)遍及大江南北,，它們所代表的園區(qū)經(jīng)濟(jì)事實(shí)上成了國(guó)家推進(jìn)東中西部協(xié)調(diào)發(fā)展的抓手,。

至今，各類國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)仍是拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的引擎,，在城市GDP的占比,、對(duì)中央和地方的財(cái)政貢獻(xiàn)和GDP增速方面，都表現(xiàn)不俗,，成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的最大增長(zhǎng)點(diǎn)和最有活力的部分,。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2019年數(shù)據(jù)，全國(guó)218家國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值10.8萬億元,，同比增長(zhǎng)8.3%,，增幅高于同期全國(guó)平均水平（6.1%）2.2個(gè)百分點(diǎn)，占同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重為10.9%,。

開發(fā)區(qū)還是創(chuàng)新要素聚集和創(chuàng)業(yè)主體培育的重鎮(zhèn),。根據(jù)科技部2019年發(fā)布的《國(guó)家高新區(qū)創(chuàng)新能力評(píng)價(jià)報(bào)告（2019）》，2018年國(guó)家高新區(qū)的企業(yè)R&D（從事科研與試驗(yàn)發(fā)展活動(dòng)所必需的人力,、物力,、財(cái)力等）資源占全國(guó)全部R&D資源的40.4%，企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出占全國(guó)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)支出的48.9%,，高新區(qū)企業(yè)R&D經(jīng)費(fèi)內(nèi)部支出與園區(qū)生產(chǎn)總值比例為6.7%,。

經(jīng)過30多年發(fā)展，各類國(guó)家級(jí)園區(qū)已成為先進(jìn)制造業(yè)聚集區(qū)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極,，已經(jīng)成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎,、對(duì)外開放的重要載體和體制機(jī)制改革的試驗(yàn)區(qū)域。

不可否認(rèn)的是,，開發(fā)區(qū)的發(fā)展過程中,，伴隨著國(guó)家的重點(diǎn)支持，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里享受了特殊的政策優(yōu)惠,。學(xué)界因此將國(guó)家主導(dǎo)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)視為一種特殊的政策空間,，而天津開發(fā)區(qū)的早期實(shí)踐者則稱之為“孤島”。

孤島并非從貶義層面來看開發(fā)區(qū),，而是政府主導(dǎo)的園區(qū)經(jīng)濟(jì)在漸進(jìn)式改革環(huán)境下的真實(shí)反映,。開發(fā)區(qū)實(shí)行了與所在城市主體有差異的政策,，在稅收、土地及基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)用上對(duì)外資企業(yè)讓利,，吸引對(duì)方前來投資,，因此在經(jīng)濟(jì)上和政策上與主體城區(qū)隔離開來，形成了政策孤島和經(jīng)濟(jì)孤島,。

這種孤島屬性是開發(fā)區(qū)早期得以生存和大發(fā)展的重要支撐,。畢竟，在一張白紙上要引進(jìn)外來工業(yè),，園區(qū)經(jīng)濟(jì)能發(fā)揮的也只有政策和體制上的靈活性,。當(dāng)時(shí)中國(guó)的整體大市場(chǎng)并未與世界經(jīng)濟(jì)形成連接，普遍性的高關(guān)稅壁壘依然存在,。對(duì)外資而言,，在開發(fā)區(qū)設(shè)廠既能享有政策和稅收優(yōu)惠，相關(guān)產(chǎn)品還有了進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的可能性,。這些優(yōu)勢(shì)都成了打消他們對(duì)中國(guó)投資環(huán)境疑慮的砝碼,。

一大批外資企業(yè)因而成功引入，這帶來了中國(guó)園區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮,。它的示范效應(yīng)也引發(fā)各地紛紛效仿,，卻客觀加速了開發(fā)區(qū)孤島屬性的褪色。

這幾乎是歷史的必然,，市場(chǎng)化改革的深入必然帶來中國(guó)的全面開放,。從區(qū)域平衡發(fā)展角度看，更加普惠而公平的制度環(huán)境是大勢(shì)所趨,，特殊的政策孤島必然難以維持,，此前享受的特殊待遇都將成為歷史。所以,，走出孤島,，本質(zhì)是中國(guó)市場(chǎng)化改革進(jìn)一步深化的結(jié)果。

不過,，在政府主導(dǎo)的園區(qū)中,，產(chǎn)業(yè)集聚屬性依然明顯。這也是國(guó)家繼續(xù)大力鼓勵(lì)各類國(guó)家級(jí)高新區(qū)發(fā)揮示范引領(lǐng)和輻射帶動(dòng)作用的重要原因,。

總結(jié)來看,，我國(guó)的產(chǎn)業(yè)集聚過程伴隨著自下而上的農(nóng)村工業(yè)化和自上而下的政府為主體的產(chǎn)業(yè)布局兩種途徑的城市化。在自下而上的結(jié)構(gòu)里,，以縣市為基礎(chǔ)的工業(yè)園區(qū)格局是區(qū)域經(jīng)濟(jì)中的重要特征,。它體現(xiàn)了中央和地方關(guān)系中地方的能動(dòng)性,，也體現(xiàn)了市場(chǎng)化改革的漸進(jìn)策略,。

對(duì)中國(guó)而言,，改革的發(fā)展就是各類新的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系走出園區(qū)經(jīng)濟(jì)的過程。

（來源：瞭望智庫）