我國生態(tài)系統(tǒng)復(fù)雜多樣，在不同區(qū)域,、流域和不同空間尺度上生態(tài)環(huán)境問題差異明顯,，需要因地制宜開展精細化的生態(tài)環(huán)境治理。2024年3月,，中共中央辦公廳,、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控的意見》，要求充分尊重自然規(guī)律和區(qū)域差異,，建立并完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度,。《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出,，實施分區(qū)域,、差異化、精準管控的生態(tài)環(huán)境管理制度,，為新時期進一步深化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度建設(shè)提供了方向指引,。

生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作取得積極進展

當(dāng)前，我國生態(tài)文明建設(shè)仍處于壓力疊加,、負重前行的關(guān)鍵期,，資源壓力較大,、環(huán)境容量有限、生態(tài)系統(tǒng)脆弱的國情沒有改變,。黨的十八大以來,，習(xí)近平總書記多次強調(diào)加快劃定并嚴守生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線,、資源利用上線,。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控以保障生態(tài)功能和改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，針對我國不同區(qū)域特點,，通過建立從問題識別到解決方案的分區(qū)分類管控策略,，將生態(tài)保護紅線、環(huán)境質(zhì)量底線,、資源利用上線的要求落實到單元上,，因地制宜實施“一單元一策略”的精細化管控，顯著提高生態(tài)環(huán)境精細化差異化管理水平,。2023年全國生態(tài)環(huán)境保護大會強調(diào)要完善全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系,，為發(fā)展“明底線”“劃邊框”，相關(guān)要求納入美麗中國建設(shè)任務(wù)部署,。

實施生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控是國際國內(nèi)實踐經(jīng)驗證明行之有效的通行做法,。20世紀60年代開始，以歐盟和美國為代表的發(fā)達國家和地區(qū)陸續(xù)實施了一系列生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控政策,。我國從20世紀80年代開始,，也陸續(xù)設(shè)立了大氣、地表水,、噪聲,、海洋、生態(tài)等生態(tài)環(huán)境功能區(qū)劃,，建立了生態(tài)、水,、大氣等單要素分區(qū)分類的管理體系,。2017年，原環(huán)境保護部在前期戰(zhàn)略環(huán)評工作基礎(chǔ)上,，選擇山東省濟南市等4個試點城市推動以“三線一單”（生態(tài)保護紅線,、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單）為核心的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控,，2018年啟動長江經(jīng)濟帶11?。ㄖ陛犑校┖颓嗪Ｊ≡圏c，2019年其余19?。ㄗ灾螀^(qū),、直轄市）編制工作全面推開,，2021年底全國省、市兩級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案全部完成發(fā)布實施工作,，初步實現(xiàn)了從單要素分區(qū)管理向多要素綜合分區(qū)管理迭代升級,，為應(yīng)對復(fù)雜生態(tài)環(huán)境問題提供了一種全新的、更加綜合的生態(tài)環(huán)境管理手段,。中央文件的印發(fā)實施,，標(biāo)志著我國生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度已從實踐探索階段向建設(shè)完善階段邁進。

從成果特點上看,，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控充分尊重不同地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的差異性,。在實現(xiàn)陸域全覆蓋的基礎(chǔ)上，對已劃定的4.4萬余個生態(tài)環(huán)境管控單元按照優(yōu)先保護,、重點管控,、一般管控實施分類管理，單元尺度與區(qū)域特點,，大氣,、水污染物等擴散、流動特征相匹配,，宜粗則粗,、宜細則細。其中,，優(yōu)先保護單元基本涵蓋了需要保護的各類生態(tài)空間和環(huán)境敏感區(qū),，重點管控單元包括污染排放強度大、資源環(huán)境壓力大,、風(fēng)險集中,，迫切需要改善環(huán)境質(zhì)量的城市開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)等，一般管控單元主要為開發(fā)強度低,、環(huán)境質(zhì)量相對穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)農(nóng)村地區(qū),。從整體單元分布格局上看，優(yōu)先保護單元與國家重點功能區(qū),、“三區(qū)四帶”生態(tài)安全格局匹配,，覆蓋了全國67%的森林和72%的草原生態(tài)系統(tǒng)；重點管控單元與國家經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略格局一致,，覆蓋了全國總?cè)丝谝?guī)模的77%和GDP總量的87%,，涵蓋2500余個開發(fā)區(qū)及3700余個各類產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)。

從管控方式上看,，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控更加注重管控實施的精準性,。截至目前，全國基本形成以“四個一”為標(biāo)志的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果體系,，建立起以生態(tài)環(huán)境管控單元為基礎(chǔ),、以生態(tài)環(huán)境準入清單為手段,、以信息化平臺為支撐的精細化管理體系。具體包括：一套覆蓋全域,、屬性完備的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)底圖,，包含生態(tài)、環(huán)境和資源類要素管控空間基礎(chǔ)圖層50余個,，部分地區(qū)拓展至200余個,。一套生態(tài)環(huán)境管控單元，全國共劃定44604個生態(tài)環(huán)境管控單元,，陸域優(yōu)先保護,、重點管控和一般管控三類單元面積比例分別為54.4%、14.1%和31.5%,，近岸海域（海島）優(yōu)先保護,、重點管控和一般管控三類單元面積比例分別為30.2%、15.0%和54.8%,。一套生態(tài)環(huán)境準入清單,，構(gòu)建了31個省（自治區(qū),、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團,、104個片區(qū)、333個地級行政區(qū)及44604個單元四個層級的差異化管控體系,，實現(xiàn)了國家宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)和管控政策的逐級分解和落地細化,。一個成果數(shù)據(jù)管理平臺和應(yīng)用系統(tǒng)，支持填報,、管理,、應(yīng)用等核心功能，實現(xiàn)業(yè)務(wù)化和智能化,。

深入推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作的主要任務(wù)

全國省,、市兩級生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案發(fā)布實施以來，各地積極推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控在政策制定,、環(huán)境準入,、園區(qū)管理、執(zhí)法監(jiān)管等領(lǐng)域落地應(yīng)用,，在支撐生態(tài)環(huán)境參與宏觀綜合決策、提升生態(tài)環(huán)境治理效能,、優(yōu)化營商環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用,。同時也要看到，新時期深入推進生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控工作仍然面臨制度體系急需健全,、實施應(yīng)用有待深入,、區(qū)域流域統(tǒng)籌不足,、政策協(xié)同有待增強、保障力度還需加大等問題,。未來,，要貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，進一步完善問題導(dǎo)向,、精準管控,、全域覆蓋的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控體系建設(shè)，推動實現(xiàn)分區(qū)域差異化精準生態(tài)環(huán)境管理,，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局,，以生態(tài)環(huán)境高水平保護推動高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活,，厚植美麗中國建設(shè)的綠色底色,。

一是完善技術(shù)標(biāo)準體系，夯實制度技術(shù)基礎(chǔ),。系統(tǒng)梳理全國各省,、市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方案編制、實施應(yīng)用經(jīng)驗和不足,，以全域覆蓋,、精準科學(xué)為目標(biāo)導(dǎo)向，分批分期系統(tǒng)構(gòu)建生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控“1+N”技術(shù)標(biāo)準體系,，以技術(shù)指南總綱標(biāo)準為牽引,，進一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境管控單元劃定、生態(tài)環(huán)境準入清單編制和信息平臺建設(shè)等技術(shù)規(guī)范要求,。同時,，充分結(jié)合新形勢新要求，將減污降碳協(xié)同增效,、生物多樣性保護,、多污染物協(xié)同控制和環(huán)境風(fēng)險防控等，納入分區(qū)管控技術(shù)體系開展探索研究,，推動出臺相關(guān)分項標(biāo)準規(guī)范,。

二是拓展應(yīng)用領(lǐng)域，提升應(yīng)用效能,。結(jié)合各地實踐經(jīng)驗,，通過規(guī)范應(yīng)用環(huán)節(jié)流程、明確實施應(yīng)用主體責(zé)任,、構(gòu)建具體應(yīng)用場景,，形成面向現(xiàn)狀與未來、適應(yīng)不同區(qū)域特點、滿足多用戶需求的應(yīng)用范式,。將生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控成果嵌入地方戰(zhàn)略,、政策、規(guī)劃制定實施,、項目落地等程序以及生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)工作中,。加快推動信息開放共享，促進不同主體深化不同領(lǐng)域落地應(yīng)用工作,。推動有關(guān)部門在涉及區(qū)域開發(fā)建設(shè)活動,、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、資源能源開發(fā)利用等政策制定,、規(guī)劃編制過程中,，主動銜接生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求，建立常態(tài)化銜接機制,，科學(xué)指導(dǎo)各類開發(fā)保護建設(shè)活動,，共同守護“紅線”“底線”“上線”。

三是加強重大區(qū)域流域統(tǒng)籌,，服務(wù)國家重大戰(zhàn)略,。圍繞國家重大區(qū)域戰(zhàn)略和美麗中國先行示范區(qū)建設(shè)重大需求，以京津冀,、長三角,、粵港澳大灣區(qū)等為重點，針對區(qū)域流域突出生態(tài)環(huán)境問題,、功能定位和產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點,，統(tǒng)籌建立從問題識別到解決方案的分區(qū)域精細化管控技術(shù)路徑和管控策略，篩選重大戰(zhàn)略區(qū)域關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境管控單元名錄,，開展重大戰(zhàn)略區(qū)域生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控集成應(yīng)用示范,，支撐區(qū)域生態(tài)環(huán)境一體化管控機制，為區(qū)域流域?qū)用娓黝愰_發(fā)保護建設(shè)活動提供科學(xué)指導(dǎo),。

四是開展跟蹤評估和更新調(diào)整,，提升成果時效性和針對性。面向制度全面落地和基層管理需求,，堅持五年成效評估與年度工作跟蹤相結(jié)合,，按照科學(xué)、簡捷,、易操作原則,，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控跟蹤評估，建立總結(jié)經(jīng)驗,、發(fā)現(xiàn)問題,、改進提升的聯(lián)動機制，加強評估結(jié)果在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域相關(guān)考核和示范創(chuàng)建工作中的應(yīng)用。完善生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控更新調(diào)整技術(shù)體系和管理程序,，明確生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控動態(tài)更新、定期調(diào)整的一般情形,、技術(shù)原則和技術(shù)規(guī)范要求,，指導(dǎo)各地立足實際、依法依規(guī)開展更新調(diào)整,，原則上優(yōu)先保護單元的空間格局應(yīng)保持基本穩(wěn)定,，重點管控單元的空間格局應(yīng)與環(huán)境治理格局相匹配，生態(tài)環(huán)境準入清單管理要求應(yīng)保持一定的延續(xù)性,。完善相關(guān)管理程序與審查機制,，確保動態(tài)更新成果總體穩(wěn)定，保持生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度生命力,。

五是強化政策協(xié)同,，形成政策合力。加強與國土空間規(guī)劃銜接,，選擇基礎(chǔ)較好的城市,，按照“充分銜接、各有側(cè)重,、協(xié)同發(fā)力,、分步推進”的總體思路，深入開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與國土空間規(guī)劃銜接試點工作,，在銜接程序,、銜接內(nèi)容、應(yīng)用銜接等方面進行探索,，全面總結(jié)典型做法和實踐經(jīng)驗,，探索新形勢下銜接機制。深化減污降碳協(xié)同管控試點研究,，逐步將試點經(jīng)驗全面推開,，在優(yōu)先保護單元，積極探索協(xié)同提升生態(tài)功能與增強碳匯能力,；在重點管控單元,，強化對重點行業(yè)減污降碳協(xié)同管控，推動構(gòu)建促進減污降碳協(xié)同管控的生態(tài)環(huán)境保護空間格局,。深化與環(huán)境影響評價等制度協(xié)調(diào)聯(lián)動,，選擇典型重點管控單元，開展生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控與環(huán)評,、許可,、監(jiān)測、執(zhí)法監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動試點，強化生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控空間引領(lǐng)作用,，探索實現(xiàn)環(huán)境準入一張圖智能管控,、監(jiān)測執(zhí)法高效支撐聯(lián)動的環(huán)境管理體系。

六是加強數(shù)字化建設(shè),，全面提升數(shù)字化治理能力,。綜合運用大數(shù)據(jù)、人工智能和空間分析等技術(shù)手段,，進一步優(yōu)化完善國家平臺現(xiàn)有查詢,、空間分析等功能，加強對國家相關(guān)部門和跨省域管理需求的服務(wù)支撐,，支撐重大政策制定,、重大戰(zhàn)略落地、重大項目評估及重點流域,、區(qū)域,、海域管理要求。支持省級平臺在統(tǒng)籌全省數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上,，根據(jù)實際應(yīng)用場景及基礎(chǔ)支撐數(shù)據(jù)狀況開展各項信息化建設(shè),，支撐制度落地應(yīng)用實踐。探索推動國家與省級平臺互聯(lián)互通,，進一步提升平臺服務(wù)能力,。加快與國土空間規(guī)劃“一張圖”等系統(tǒng)平臺互聯(lián)互通，利用多源數(shù)據(jù)豐富平臺的數(shù)據(jù)底座,，更好為相關(guān)業(yè)務(wù)工作提供大數(shù)據(jù)決策支撐,。支持各地開發(fā)面向公眾的網(wǎng)頁端、APP等,，為招商引資,、企業(yè)投資自主研判等提供支持。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院戰(zhàn)略規(guī)劃研究所 秦昌波