1,、開發(fā)區(qū)國企發(fā)展的現(xiàn)狀和問題

開發(fā)區(qū)通過設(shè)立區(qū)屬國有企業(yè)來承擔(dān)地方城市交通,、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施、功能園區(qū)建設(shè)以及產(chǎn)業(yè)賦能,、項目落地等工作,。伴隨區(qū)域社會經(jīng)濟的快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)積累了大量的經(jīng)營管理問題,。

01,、現(xiàn)代企業(yè)制度不完善。

開發(fā)區(qū)國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不健全,，不成體系,，已在一定程度上影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的正常開展。

公司制改革不徹底,，不符合國有企業(yè)改革的有關(guān)部署和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求,，不利于市場化的投融資平臺更好地發(fā)揮作用，大大降低了資源配置的效率,。

國企負(fù)責(zé)人薪酬改革制度不合理,，職工收入分配制度不合理，缺乏現(xiàn)代企業(yè)人力資源管理基礎(chǔ),，各類人員的收入水平與職位的相對價值,、人才的市場價位以及個人的業(yè)績貢獻脫節(jié)，員工特別是骨干成員的積極性和創(chuàng)造性難以發(fā)揮出來,。

國企人數(shù)偏多,、用人機制不靈活，用人制度不規(guī)范,，未建立以崗定員,、管理人員公開招聘、競爭上崗的制度,，存在人才培養(yǎng),、選拔及激勵機制不健全等問題。

02,、國有經(jīng)濟業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)混亂,。

從國有企業(yè)業(yè)務(wù)范圍來看，國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)較為分散,、功能定位不夠明確,，且部分企業(yè)之間還存在業(yè)務(wù)范圍交叉重復(fù)現(xiàn)象，未能充分突出行業(yè)特點,，制約了國企發(fā)展質(zhì)量和服務(wù)水平的不斷提高,。具體體現(xiàn)為主業(yè)不夠突出、輔業(yè)過多過雜；國企業(yè)務(wù)交叉帶來經(jīng)營成本增加,；融資等業(yè)務(wù)各自為戰(zhàn),，不能形成集合效應(yīng)；經(jīng)營性國有資產(chǎn)未能實現(xiàn)統(tǒng)一管理,。

03,、歷史遺留問題形成國企沉重負(fù)擔(dān)。

自區(qū)屬國有企業(yè)成立以來,，由于歷史原因,，而缺乏規(guī)范、有效的管理和監(jiān)督,，未建立健全相應(yīng)的監(jiān)督管理制度,。因此國企存在的一些問題沒能得到及時的糾正和整改，無法進行責(zé)任追究,，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督工作都很難真正發(fā)揮作用,。

另外，對已被吊銷營業(yè)執(zhí)照或已資不抵債的下屬企業(yè),，部分國企的長期投資未能及時進行清算,，并辦理非正常經(jīng)營企業(yè)正式注銷手續(xù)。國企與國企,、國企與園區(qū)財政間往來款項較多,、較復(fù)雜。國企部分資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)資料缺失,，無法辦理產(chǎn)權(quán)證明文件,。

基于此，積極探索開發(fā)區(qū)國企改革新路徑,，全面促進開發(fā)區(qū)國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級,，已成為地方政府率先實現(xiàn)現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展進程中亟需破解的重要命題。

2,、開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展對國企的要求

01、國有企業(yè)定位及對開發(fā)區(qū)發(fā)展的影響,。

開發(fā)區(qū)是我國經(jīng)濟建設(shè)的重要支撐力量,，區(qū)屬國有企業(yè)是開發(fā)區(qū)投資建設(shè)的重要實施主體。國有企業(yè)的主要業(yè)務(wù)是承接開發(fā)區(qū)賦予的開發(fā),、建設(shè)與經(jīng)營任務(wù),，包括道路、公園,、學(xué)校,、安置房等財政投資性項目代建業(yè)務(wù)和日常管養(yǎng)等經(jīng)營業(yè)務(wù)。

國有企業(yè)就是政府財政投資項目的業(yè)主代理人,，并部分代履行如公共設(shè)施管養(yǎng)等政府職能應(yīng)履行的職責(zé),。

隨著開發(fā)區(qū)國有企業(yè)的快速發(fā)展壯大,，國有企業(yè)承擔(dān)的開發(fā)區(qū)城市運營的社會功能更加多元化和復(fù)雜化。例如：開發(fā)區(qū)國有企業(yè)承擔(dān)科技創(chuàng)新功能區(qū)的建設(shè)與運營,、美好居住環(huán)境的建設(shè)與維護等相關(guān)職能,。

國有企業(yè)改革將支撐開發(fā)區(qū)發(fā)展，能為開發(fā)區(qū)提供更深入的城市運營服務(wù),。因此,，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)自帶基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)者、招商引資推動者,、營商服務(wù)生產(chǎn)者等多種角色定位,，要結(jié)合自身的經(jīng)營實際，進行深入戰(zhàn)略研判多維思考,，立足主業(yè)多輪驅(qū)動,，著眼未來著手當(dāng)下，發(fā)奮圖強做實做強,。

02,、國企改革是開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的必然趨勢。

作為地方發(fā)展的突擊隊,，開發(fā)區(qū)已經(jīng)走到了變革的十字路口,，高質(zhì)量發(fā)展成必然趨勢。隨著中央政府對地方債務(wù)管控越來越嚴(yán),，地方國有企業(yè)被徹底剝離代政府融資職能,，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)面臨著合規(guī)融資和持續(xù)發(fā)展的難題。

《國務(wù)院關(guān)于開發(fā)區(qū)改革和創(chuàng)新發(fā)展的若干意見國辦發(fā)》（國發(fā)〔2017〕7號）,、《關(guān)于推進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新提升打造改革開放新高地的意見》（國發(fā)〔2019〕11號）,、《國務(wù)院關(guān)于加快培育外貿(mào)競爭新優(yōu)勢的若干意見》（國發(fā)〔2015〕9號）和《國務(wù)院關(guān)于促進國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2020〕7號）等政策的出臺對開發(fā)區(qū)包括招商引資、管理體制,、人才發(fā)展,、事權(quán)財權(quán)等方面產(chǎn)生了全方位影響，國有企業(yè)肩負(fù)著全面深化體制機制改革和推進開發(fā)區(qū)建設(shè),、運營模式創(chuàng)新的任務(wù),。

新一輪國企改革不斷向縱向深入推進，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)作為一類特殊的國有企業(yè),，其現(xiàn)有一些運營管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)新環(huán)境,、新經(jīng)濟周期的發(fā)展。

在債務(wù)壓力,、市場競爭壓力的雙重影響下,，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)以國企改革為契機，持續(xù)健全市場化經(jīng)營機制，推動國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型,，使其與市場經(jīng)濟深度融合,，充分激發(fā)企業(yè)活力，實現(xiàn)產(chǎn)城融合發(fā)展,，已成為大勢所趨,。

3、開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)下的國企改革

01,、開發(fā)區(qū)國企改革的政策,。

自國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）國企改革政策文件之后，相關(guān)機構(gòu)和部門陸續(xù)發(fā)布對應(yīng)政策推進國有企業(yè)相關(guān)改革,。

02,、開發(fā)區(qū)國企改革的思路。

按照產(chǎn)業(yè)相近,、行業(yè)相關(guān),、主業(yè)相同的原則，通過改制,、合并,、劃轉(zhuǎn)、新設(shè)等多種方式,，實行開發(fā)區(qū)“N+X+X”（N家一級集團公司,、X家二級子公司、X家三級子公司,，N≥1,、X≥N）的國有資本投資運營體系是最符合當(dāng)下開發(fā)區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的方案。

基于開發(fā)區(qū)發(fā)展要求和國有企業(yè)的發(fā)展機遇,，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)同時承擔(dān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)和城市建設(shè)運營兩大基本功能,。

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展服務(wù)方面，國有企業(yè)應(yīng)圍繞開發(fā)區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),，積極承接開發(fā)區(qū)新規(guī)劃產(chǎn)業(yè)園的投資開發(fā)任務(wù)及回購物業(yè)資產(chǎn)的改造升級,，優(yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展硬環(huán)境；同時積極拓展產(chǎn)業(yè)投資,、創(chuàng)業(yè)投資,，引進區(qū)外的各類金融業(yè)態(tài)資源，豐富開發(fā)區(qū)金融供給,，優(yōu)化開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的軟環(huán)境。

在城市建設(shè)運營方面,，國有企業(yè)應(yīng)積極承擔(dān)開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),、公共配套設(shè)施建設(shè)和民生保障建設(shè)等任務(wù)，同時集成化運營城市經(jīng)營性資源和智慧城市要素，在城市空間布局完善和城市綜合功能提升方面發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用,，推動開發(fā)區(qū)建成宜居宜業(yè)的科技城市,。

03、開發(fā)區(qū)國企改革的框架,。

開發(fā)區(qū)國有企業(yè)改革后,，建立“三大體系、四個層級”的國資體系,。三大體系分別是國資監(jiān)管體系,、國資運營管理體系、市場化經(jīng)營體系,。四個層級分別是開發(fā)區(qū)管委會-N家一級集團公司-X家二級子公司-X家三級子公司,。

國資監(jiān)管體系：開發(fā)區(qū)管委會是國有企業(yè)出資人，相關(guān)出資部門和一級集團公司通過職責(zé)分工,，承擔(dān)國資監(jiān)管與運營的相關(guān)權(quán)責(zé),。相關(guān)部門作為國有企業(yè)出資人代表，履行國資監(jiān)管職責(zé),，一級集團公司作為開發(fā)區(qū)國有資本投資與運營公司,，負(fù)責(zé)經(jīng)營國有資本，對下屬企業(yè)經(jīng)營實施指導(dǎo)與管理,，并且作為政府與市場之間的隔離帶,，形成有效的風(fēng)險防范體系。

國資運營管理體系：一級集團公司與下屬二級子公司及三級公司,、項目公司等,，分別作為市場化法人主體，根據(jù)權(quán)責(zé)利對等原則,，運營管理所屬國有資產(chǎn),。

一級集團公司作為開發(fā)區(qū)財政資金和政府性任務(wù)的出入口，形成暢通的資金與業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)關(guān)系,。在業(yè)務(wù)承接上,，一級集團公司承接政府性任務(wù)，分門別類地分配給各子集團并實施監(jiān)督考核,。在資金流轉(zhuǎn)上,，一級集團公司與下屬公司財務(wù)并表后，將部分收入通過國有資本收益形式上繳財政,，財政每年將上繳的國有資本收益,，以一定比例通過注冊資本金形式返還國有企業(yè)，不斷增加國有企業(yè)的資本金實力,。

市場化經(jīng)營體系：二級子公司與三級公司及項目公司共同構(gòu)成市場化經(jīng)營主體,，通過“開放化合作,、市場化運作”，承擔(dān)區(qū)內(nèi)政府性任務(wù),，并大力布局經(jīng)營性業(yè)務(wù),，成為國資體系的利潤中心。

04,、開發(fā)區(qū)國企改革實施路徑,。

◆ 優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)。

按照優(yōu)化國有資本布局結(jié)構(gòu)需要,，完善國有資本授權(quán)經(jīng)營體制,，結(jié)合區(qū)管國有企業(yè)國有資本運營、投資公司功能定位,，推進由實業(yè)運營到資本和投資運營的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)換,，優(yōu)化國有企業(yè)業(yè)務(wù)布局。

根據(jù)錯位發(fā)展,，聚焦主業(yè)原則,，區(qū)管企業(yè)應(yīng)進一步明確自身功能定位，堅持市場化改革方向,，集中優(yōu)勢資源,，向具有核心競爭力的業(yè)務(wù)發(fā)力，做大做強主業(yè),，推動企業(yè)集團化發(fā)展,。

針對區(qū)級存量資產(chǎn)，要加大資產(chǎn)盤活推進力度,，挖潛存量,，創(chuàng)新工作思路，協(xié)調(diào)解決國有資產(chǎn)盤活工作中的難點問題,，同時加強國有資產(chǎn)清理處置及推進過程中的全程監(jiān)督和檢查,。

◆ 加快國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型。

規(guī)范國有企業(yè)項目投資行為,，加強國有企業(yè)項目投資監(jiān)督管理,，建立健全國有企業(yè)投資管理制度，規(guī)范投資行為,，提高投資效益,，防范投資風(fēng)險。鼓勵和推動國有企業(yè)以獨立市場主體身份,、以市場化方式參與政府投資項目建設(shè),。

區(qū)屬國有企業(yè)承接政府投資項目時，可通過獲取特許經(jīng)營權(quán),、合理定價,、獲取財政補貼,、使用者付費等方式，事先制定和落實資金平衡方案,，對投資項目進行獨立核算，自負(fù)盈虧,。承擔(dān)政府項目代建的國有企業(yè),，則根據(jù)區(qū)政府投資項目集中代建相關(guān)規(guī)定組織實施。

制定國有企業(yè)融資管理辦法,，健全重大項目融資決策和對外擔(dān)保管理制度,，加強債務(wù)管理，合理控制債務(wù)規(guī)模,，優(yōu)化負(fù)債結(jié)構(gòu),，降低融資成本，提高政府性債務(wù)管理水平和風(fēng)險防范能力,。

剝離國有企業(yè)所承擔(dān)的政府融資功能,，建設(shè)政府投資項目和自主經(jīng)營項目而進行的融資統(tǒng)一納入企業(yè)債務(wù)管理，風(fēng)險自擔(dān),。加強國有企業(yè)擔(dān)保管理,，做大做強國有擔(dān)保公司，厘清國有企業(yè)之間的擔(dān)保關(guān)系,。

◆ 發(fā)展混合所有制經(jīng)濟,。

扎實推進混合所有制改革，以中央或地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為目標(biāo),，側(cè)重于新興產(chǎn)業(yè)的“配置增量”和“戰(zhàn)略投資”,，通過“讓國資走出去”實現(xiàn)混改。繼續(xù)推動對存在一定瑕疵和運營效率不高的基金整合清理,，避免資金沉淀,、低效，提升新設(shè)產(chǎn)業(yè)基金投資統(tǒng)籌效能,，推動國有資本與社會資本融合發(fā)展,。

以多元化產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，鼓勵各類社會資本進入,，有效促進國有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級和做強做優(yōu)做大,，放大國有資本功能。

◆ 加強現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè),。

健全公司法人治理機制,，深化國有企業(yè)內(nèi)部體制機制改革，適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展需要,，滿足內(nèi)部管控要求,，適時調(diào)整國有企業(yè)內(nèi)部組織架構(gòu),。落實董事會等企業(yè)法定機構(gòu)和個人依法行權(quán)履職規(guī)則和制度，切實保障企業(yè)經(jīng)營自主權(quán),。

加強區(qū)屬國有企業(yè)內(nèi)控制度建設(shè),，建立健全以風(fēng)險管理為導(dǎo)向的國有企業(yè)內(nèi)部控制體系，形成系統(tǒng)的內(nèi)控制度文件,，建立戰(zhàn)略風(fēng)險,、投資風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險,、資金風(fēng)險,、合規(guī)風(fēng)險、成本風(fēng)險,、安全生產(chǎn)風(fēng)險,、工程質(zhì)量風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險等方面的管控措施,，防范和化解企業(yè)內(nèi),、外部風(fēng)險。

改進薪酬考核分配和激勵機制,。結(jié)合戰(zhàn)略規(guī)劃和發(fā)展目標(biāo),，建立從上至下的績效考核體系。根據(jù)企業(yè)功能定位和行業(yè)特點,，分類確定考核目標(biāo),，制定差異化的考核標(biāo)準(zhǔn)。

合理設(shè)置不同層級員工的考核指標(biāo),、權(quán)重,、考核周期及考核方式，實現(xiàn)對員工的有效引導(dǎo)和激勵,。健全國有企業(yè)從總部至下屬子公司薪酬管理體系,，形成以市場化為導(dǎo)向，以崗位,、能力,、業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)的薪酬模式。

科學(xué)地確定薪酬策略,，保證關(guān)鍵崗位的薪酬競爭力,。合理確定不同層級不同類別員工的薪酬結(jié)構(gòu)，強化薪酬與業(yè)績考核之間的聯(lián)動,。

逐步推進職業(yè)經(jīng)理人制度,，建立對職業(yè)經(jīng)理人的考核評價體系及激勵機制。加強經(jīng)營管理人才隊伍建設(shè),，發(fā)揮經(jīng)理層經(jīng)營管理作用,，加大經(jīng)營管理者外部引進聘用和內(nèi)部培養(yǎng)選拔力度,。

根據(jù)國家、省委省政府,、省國資委出臺的有關(guān)工資總額的最新政策要求,，建立健全與勞動力市場基本適應(yīng)、與企業(yè)經(jīng)濟效益和勞動生產(chǎn)率掛鉤的工資決定機制與工資增長機制,。

◆ 完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制,。

一是以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人監(jiān)管職責(zé),，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，修改完善“三重一大”決策制度,，清理不屬于出資人職責(zé)范圍的審批,、備案及核準(zhǔn)事項，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè),，將延伸到子企業(yè)的管理事項原則上歸位于一級企業(yè),，推進配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于政府相關(guān)部門和單位。二是完善國有資產(chǎn)監(jiān)督體系,。建立健全國有企業(yè)風(fēng)險防控工作體系,，突出防范投資、市場,、財務(wù)和廉政等方面的風(fēng)險,，建立健全全方位、多層次,、寬領(lǐng)域的風(fēng)險防控體系,；強化企業(yè)外部監(jiān)督機制，完善出資人監(jiān)督,、紀(jì)檢監(jiān)察,、企廉巡查、財務(wù)審計相結(jié)合的立體監(jiān)督工作機制,。

4,、開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)下國企發(fā)展展望

首先，開發(fā)區(qū)有大量公共基礎(chǔ)設(shè)施,、公共建筑設(shè)施空白需要填補,，如道路、橋梁,、管網(wǎng),、人才公寓、教育設(shè)施,、三甲醫(yī)院,、體育中心,、圖書館和科技館等，國有企業(yè)的業(yè)務(wù)需求逐年遞增,。

其次,，開發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境優(yōu)化方面持續(xù)發(fā)力,。豐富的人才資源,、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，開發(fā)區(qū)具備擴區(qū),、自創(chuàng)區(qū)建設(shè)等發(fā)展機遇,，為國有企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)招商、產(chǎn)業(yè)投資業(yè)務(wù)提供良好環(huán)境,。

第三,，開發(fā)區(qū)國有資產(chǎn)資源整合能為國有企業(yè)更好的發(fā)展業(yè)務(wù)、更好融資打下基礎(chǔ),。整合后國有企業(yè)通過理順業(yè)務(wù)關(guān)系,、優(yōu)化財務(wù)報表，為更好發(fā)展業(yè)務(wù),、更好融資打下基礎(chǔ),。

國家及地方對開發(fā)區(qū)發(fā)展給予了足夠的重視，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)面臨極好的市場化轉(zhuǎn)型契機,，是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要載體,。因此，開發(fā)區(qū)國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)把握區(qū)域發(fā)展主旋律,，主動求變,、積極創(chuàng)新，不斷優(yōu)化戰(zhàn)略規(guī)劃,、整合優(yōu)勢資源,、完善機制建設(shè)，在區(qū)域發(fā)展的大潮流中轉(zhuǎn)型升級,、做大做強做優(yōu),。

（來源：正略咨詢）